El artículo 352 de la Constitución boliviana establece el mandato imperativo de consultar a las poblaciones afectadas antes de autorizar la explotación de recursos naturales en sus territorios. Según el Órgano Electoral Plurinacional, la Consulta Previa (CP) es una obligación estatal que debe ejecutarse con anterioridad a cualquier toma de decisiones sobre proyectos o actividades extractivas y garantizando que la participación de la población involucrada sea libre, previa e informada.
A pesar de su rango constitucional, y tras 16 años de la promulgación de la CPE, Bolivia aún carece de una Ley Marco de Consulta Previa que unifique y regule este derecho de manera transversal. Esta omisión legislativa ha derivado en una implementación fragmentada que genera inseguridad jurídica y constantes conflictos, dificultando la atracción de inversiones privadas.
Actualmente, el ejercicio de este derecho depende de normativas sectoriales con alcances contradictorios que se alejan del espíritu constitucional:
• Hidrocarburos (DS 29033): Define un proceso estructurado en cinco fases de diálogo. Su diseño busca garantizar una participación efectiva y la concertación de acuerdos desde las etapas iniciales de los proyectos.
• Minería (Ley 535): Reduce el procedimiento a un máximo de tres reuniones y limita la consulta exclusivamente al momento de la firma del contrato. Esta simplificación restringe el derecho de las comunidades a una fase técnica y legalmente avanzada, restándole oportunidad al proceso
Esta disparidad normativa permite que en el ámbito minero el Estado, a través de la Autoridad Jurisdiccional Administrativa Minera, pueda decidir de forma unilateral en caso de desacuerdo. Esta facultad degrada la CP a un procedimiento burocrático, alejándola de su propósito de concertación real y exponiendo los proyectos estratégicos del país a otra inseguridad jurídica.
Además de esta indefinición está la confusión entre la CP y la Licencia Ambiental. La diferencia fundamental radica en que la CP es un derecho constitucional, mientras que la licencia es un requisito técnico-administrativo (ambiental) entendiéndose que la licencia ambiental no debería ser emitida si no se ha cerrado primero el proceso de CP.
Este es el caso actual con Petrobras en las inmediaciones de la Reserva Nacional de Tariquía y que la Defensoría del Pueblo ha denunciado que esta licencia es irregular, ya que se habría emitido sin realizar la CP obligatoria.
Al no existir una norma específica de CP en Bolivia—a diferencia de Perú o Colombia—la interpretación de lo que es o no es una CP es discrecional en lo concerniente a cómo se la hace y también a quién se la hace. De hecho, Adrián Vega, activista y ex diputado nacional ha denunciado que la consulta efectuada en Tariquía está viciada por estar firmado por personas que se hicieron pasar por comunarios de la zona a cambio de prebendas tan básicas como una cocina y un almuerzo.
Puntualmente y en referencia al litio, la Central Única Provincial de Comunidades Originarias de Nor Lípez (CUPCONL) de Potosí presentó un anteproyecto de Ley de Litio hace un mes. La propuesta estipula que la consulta debe ejecutarse obligatoriamente en cada pueblo indígena, respetando su territorialidad, usos, costumbres y protocolos comunales propios. El proyecto de ley advierte que cualquier intento de realizar consultas de forma individual o sectorial sería nulo de pleno derecho.
La CP debe aspirar a consolidarse como un contrato vinculante entre la comunidad afectada y la empresa responsable del yacimiento. Sin embargo, esta ideal choca con una realidad descrita por María Arana en su estudio “Los sistemas de participación ciudadana y la construcción de la licencia social del litio”: las negociaciones están fracturadas por la desconfianza. Según Arana, las comunidades no solo recelan de las prácticas corporativas, sino que cuestionan seriamente la capacidad del Estado de ser un garante efectivo que obligue a las empresas a cumplir con sus compromisos socioambientales.
En este frágil contexto de obligaciones constitucionales incumplidas y contratos aparentemente viciados por falta de CP—como los de litio y los cuestionados en Tariquía—el fast track propuesto en el Decreto Supremo 5503, cuya intención explícita es promover y proteger las inversiones, genera más dudas y susceptibilidades. El procedimiento de acelerar la aprobación de contratos transfiere el riesgo del Estado al inversor, quien tendría que paralizar su operación si su contrato es impugnado judicialmente.
Para atraer inversiones de manera efectiva, el diseño de su política debe partir del hecho que, para los inversores, “la única verdad es la realidad” como indicara Juan D. Perón. Este concepto actúa como el puente necesario entre el idealismo legislativo —aquello que las normas aspiran a lograr— y la realidad operativa que enfrentan los proyectos en el territorio. Bajo esta premisa, disipar las dudas sobre la CP es un paso fundamental para brindar certeza jurídica y operacional a los inversores; un objetivo que solo se alcanzará si el Estado resuelve con pragmatismo dos desafíos críticos: primero, el destino de los contratos actualmente cuestionados y, segundo, la creación de un nuevo marco que garantice que la CP deje de ser la piedra de tropiezo que, por ejemplo, paralizó el desarrollo del litio desde los años 90.
* José Luis Contreras es economista